化解上海人地矛盾：理想状态下，2020年总人口容量3657万

编者按： 三位作者分析了上海的人地矛盾，同时也提出了一些解决方案和路径。

        造成上海的人地矛盾的症结，不仅是总量性的，更主要是结构性的，上海长期以来的以土地扩张推动经济发展和吸纳人口膨胀这一传统发展模式已基本没有空间。因此，化解上海人地矛盾，需要在建设用地的集约节约利用水平上实现大幅提升，而提升的主要目标在产业用地，主要空间在郊区。

        基于此，本文提出如下表所示的三个化解上海人地矛盾的思路方案，力求通过改善用地结构空间布局和提升产业用地产出效率两类主要手段，来化解上海的人地矛盾状况。

        （1）方案情景分析

        基于上述备选方案，同时将保持现状土地利用模式方案作为对比研究基准，我们对上海未来的人地关系状况进行了若干种情景分析。

        测算结果表明，在2020年建设用地总规模约束下，如继续上海现有的建设用地利用模式而不做任何改善，人均建设用地水平维持在128.04 平方米/人的现状水平，则既有的土地产出效率将难以维持经济社会发展的平稳发展需求，同时，维持现有生活水准的人口容量为2502万人，仅比2010年人口多199万人，一旦突破，人地紧张局面将进一步恶化，从而直接影响上海城市可持续发展进程。

        如着力于方案一，则可通过提高生产用地的产出效率，保持未来经济平稳发展的需求，同时使工业用地占建设用地比重下降为15%，有效释放出约204 平方千米建设用地用于居住、交通、绿化和公共服务等生活性服务用途，新增加置换用地可使总人口容量提升到2850万，此情景下，人均建设用地水平达到113.2 平方米/人，土地使用集约化水平得到一定程度提高。

        如着力于方案二，则可重点通过提升城市郊区郊县城镇地区的集约化水平，使得人均建设用地水平达到97.5 平方米/人，在保持未来经济平稳发展的需求的前提下，至2020年总人口容量可提升至3308万。

        如两途径并用，则在满足经济社会发展需求的前提下，可使人均建设用地水平保持在88.2 平方米/人，同时建设用地产出效率提升8.2%，2020年总人口容量可提升至3657万。当然，以上情景分析基于所有建设用地均进行全面调整的假设，并未考虑实际可操作性，因而上述结论仅表征为对未来人口容量的一种理想化预期，主要分析成果如下表所示。

        （2）上海人地关系的合理调控目标

        在用地结构双优化模式的基础上，需要进一步考虑建设用地产出效率提升幅度和区域用地结构调整的可能性。

        因此，在理想方案的基础上，考虑到上述可能性，通过将双优化模式分别聚焦于“有效提升市郊七大新城集约化开发水平”和“提升工业用地产出效率进而促进土地用途合理转性”两大举措，则可实现建设用地产出效率年均增幅达6.2%，到2020年，在建设用地产出效率提升至10.97亿元/平方千米的目标下，可同时实现工业用地占建设用地比重逐步降至20%以内，届时上海人口总规模可能达到的容量为2904万，较2010年新增人口容纳能力600万，人均建设用地水平为111.07平方米/人，这是与建设用地未来一段时期实际调整能力相匹配的极限容量。

对策研究

        作为中国最有吸引力的城市之一，同时也作为国际上有较大影响力的大都市，上海未来还将对外来人口产生巨大吸引力。同时，和谐社会的建设又要求上海未来在民生和公共服务设施方面给予更大投入，其中必然包括土地投入。显然，在土地使用方面的“总量和结构性失衡”，导致上海在人地关系的宏观调控上陷入“两难困境”：或控制或降低人口规模，或增加土地供给，但事实上二者可操作空间都很小。当务之急，上海要寻找到一条新的解决人地关系矛盾的切实可行之路。

        通过情景分析可看出，首先，上海人地矛盾虽然突出，但仍有“较大改善空间”，通过积极推进建设用地的优化调整，到2020年上海较现状还是有望新增600万人口的合理容量。

        其次，上海人地矛盾的核心是建设用地的结构性失衡和人口与建设用地的空间错配，而测算表明现阶段“改善的空间”主要在于新城的集约化开发。

        再次，不论加强外围区域紧凑发展，还是产业用地结构调整，影响其顺利推进的主要障碍基本上都是体制性的，根本解决人地矛盾需要“制度突破”。

        结合上述判断，若要有效化解上海人地矛盾问题，需要以推进城乡统筹为指导方针，重点聚焦市郊新兴增长极培育和中心城区功能提升，从加速产业转型、优化用地结构、提升利用效率、创新用地模式和适度调控人口规模等重点角度切入，通过推进土地集约利用和制度创新，有效破解现状人地关系紧张困局，支持经济社会长期可持续发展目标的实现。

        1.加快产业转型，推进用地转性

        一是结合产业转型，扩大服务业用地规模。要加大对落后产能的淘汰力度，进一步加快制造业部门的收缩与服务部门的扩展，在对现有工业用地进行压缩的基础上，适度扩大服务业用地规模。

        二是逐步降低工业用地比重，增加民生用地。逐步压缩工业、仓储等生产性用地比例，适当提高公共基础设施和生态用地比例，尤其要确保郊区、城郊结合部等地区对公共基础设施和服务设施的用地需求，逐步形成符合上海打造宜居城市所要求的用地结构体系。

        三是用好用足农村用地，释放更多利用空间。通过建立完善高效的城乡土地一体化市场，将土地流转、宅基地置换全部纳入统一的城乡建设用地增减挂钩试点范围，同时要建立一套有效的利益分配机制，让农民、政府、开发商等不同利益主体都能获得正常的利益。

        2.完善城市用地模式，创新土地使用制度

        一是高密度建设开发郊区新城。进一步推进郊区新城紧凑式集约化开发理念，增加基础设施投资以及与民生相关的公共服务设施投入，加快促进产城融合发展，提升郊区新城土地容积率，提高郊区土地利用率和产出率，做好对外交通连接，使上海整体上形成一个有机高效的城市网络群。

        二是提升中心城区土地复合功能。持续推进中心城区的改造与更新，充分利用城市规划、建筑、能源和交通等领域的最新科技成果，积极探索土地混合用途开发，重视地下空间的开发利用和管理，提升土地复合功能。

        三是创新土地使用制度。以高密度紧凑型开发模式为导向，出台地方性法规，适度突破国家及地方对建设用地尤其是工业仓储用地建筑容积率上限规定，实行总量控制、分区调剂，同时，加快推进城市规划、土地规划和产业规划“三规合一”。

        3.提高地均产出效益，突破产业发展瓶颈

        一是要加快推进存量土地资源二次开发利用。挖潜低效利用土地和闲置土地资源，通过土地置换，闲置厂房租赁回购等途径，为引进优质项目提供发展空间，提高土地利用效率。

        二是鼓励多种形式提高土地产出效率。通过政策激励，鼓励有条件的企业在原有厂房基础上改扩建以适度提高建筑容积率；完善各类工业园区节约集约用地评价指标体系，从容积率、投资强度、土地产出率、绿地率等方面加强土地集约利用考核评价；对于处于落后产出水平的工业建设项目实行限入制，进一步提高工业园区土地产出强度；同时要建立完善的存量用地监测、监管机制，重视存量土地二次开发跟踪管理。

        4.适度调控人口规模，缓解建设用地紧张

        一是要通过产业结构调整来优化劳动力结构。通过提高产业、项目门槛来遏止低端劳动力的过量流入，同时通过提高城市的宜居水平来吸引高端创新型人才。

        二是建立监控体系，形成动态预警。需要建立一套行之有效的与上海公共服务能力和宜居水平相适应的外来人口动态调控体系，对人口的过量过快涌入要有预警机制。

        三是通过“柔性居住证”与“刚性户籍”互为补充的准入制度来适度控制人口。由于土地利用模式的优化、调整和创新是一个长期过程，不可能短期内一蹴而就，因此，上海仍然要依靠法律和行政手段，通过“柔性居住证”与“刚性户籍”互为补充的户籍准入制度，在引进人才的基础上适度控制人口规模，以缓解上海作为特大型城市人地关系紧张的局面。

        （作者陶纪明系上海发展战略研究所副所长；作者徐珺系上海发展战略研究所副研究员；作者浦亦稚系上海发展战略研究所助理研究员）