【东南亚研究】大国竞争、国内政治和东南亚外交政策：联系探究 ｜ 国政学人 第421期

作品简介

【作者】安·玛丽·墨菲（Ann Marie Murphy），西顿霍尔大学副教授，哥伦比亚大学威瑟海德东亚研究所高级研究学者

【编译】阮含含（国政学人编译员，辽宁大学国际关系学院）

【审校】缪高意

【排版】高 鹏

【来源】 Ann Marie Murphy (2017) Great Power Rivalries, Domestic Politics and Southeast Asian Foreign Policy: Exploring the Linkages, Asian Security, 13:3, 165-182, DOI:10.1080/14799855.2017.1354566

期刊简介

Asian Security（《亚洲安全》）既研究“传统”问题，如国家间战争、地区力量平衡、国防政策、战略文化、军民关系、核扩散等，也关注“新”安全问题，如民主转型的稳定性、全球化及其反作用、种族冲突、非传统安全威胁、跨国恐怖主义等。《亚洲安全》旨在成为亚洲国家和国际安全各领域最具影响力的刊物。2018年该刊的影响因子为1.41。

大国竞争、国内政治和东南亚外交政策：联系探究

Great Power Rivalries, Domestic Politics and Southeast Asian Foreign Policy: Exploring the Linkages

Ann Marie Murphy

内容提要

在国内因素日益影响外交政策的同时，东南亚国家愈加面临中美紧张局势加剧的战略环境。近几十年来，东南亚国家采取对冲战略，从不同的合作伙伴处获取经济和安全利益，力求保持其战略自主权。由于对冲是对战略不确定性的理性反应，人们可以预测：中国在南海的自信已经表明了它的意图，即以直接威胁菲律宾、越南、马来西亚和印度尼西亚国家利益的方式改变现状，这些国家将在年内开始通过改善与华盛顿的关系来制衡中国。与这些预测相反，由于中国提供的经济激励以及美国对民主和人权问题上施加的压力抑制了东南亚国家的亲美趋向，如今没有一个东南亚国家对中国进行制衡。公众压力、利益集团和立法机构的空前作用迫使东南亚领导人公开讨论长期以来私下作出的政策决定。东南亚的舆论一贯反美，但反华情绪正在上升。随着国内外政策日益交织，东南亚国家的外交政策可能继续偏离基于结构理论的结盟预测，变得更加不稳定。

文章导读

国内政治在东南亚国家的外交政策决策中发挥着越来越大的影响力。在菲律宾，当选的新总统罗德里戈·杜特尔特（Rodrigo Duterte）呼吁将战略重点从美国转向中国的外交战略新定位。在泰国，2014年的军事政变以及随后对公民权利和政治权利的镇压导致曼谷与华盛顿的联盟进一步恶化。马来西亚总理纳吉布·拉扎克（Najib Razak）在两次糟糕的选举之后寻求与中国建立更紧密的经济联系。印度尼西亚对中国海上入侵其水域的反应微乎其微，这不仅是佐科?乔科维?维多多(Joko Jokowi Widodo)总统希望中国为其雄心勃勃的基础设施项目提供资金的渴望发挥作用，而且还受到官僚政治在安全与海洋问题上激烈竞争的影响。一党制国家越南的民众舆论也对对华政策产生越来越大的作用。而在当前的东南亚研究中很少涉及国家对其外部环境的结构变化作出的反应，事实上，这是对国内政治如何影响东南亚国家的战略选择的一个检验。本文讨论大国竞争和国内政治如何影响越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚和泰国五个东南亚国家的外交政策选择，以填补文献的空白。

01

小国偏好、外交政策选择与国内政治因素

小国的学者认为，他们的首选政治姿态是独立。对于小国来说一个制度平衡的环境是最安全的，在这种环境下，小国更能拥有在大国之间最大的机动自由。而当今时代对小国来说是危险的。当前的国际体系正经历着巨大的权力转变。大国的崛起通常伴随着冲突、不稳定和变化。

（一）应对新兴大国的战略选择

在概念化小国对新兴大国的反应时，分析者们提出各国从硬制衡到全追随这一范围内的各种选择，包括参与、推脱、不结盟和对冲等。

国家可以通过调动国内资源来平衡内部以增强自身的实力或通过与其他国家结盟的方式来提高抵御威胁状态的能力。现实主义者认为，内部平衡显然可取，因为它保持国家的自主权。相反，结盟使国家依赖于盟友。所有国家都倾向于独立于盟友的平衡，但是当国家面临实力强大的对手时，内部平衡并不可行，正如东南亚—中国的情况。

追随（bandwagoning）通常被定义为制衡（balancing）的反面，或是选择站在强者的一方。Walt指出追随“是一种代价高昂的策略，因为当追随国为避免攻击和保持重要的国家价值观念而容忍非法行为时，要放弃一些次要的国家价值观念。”当学者们都在关注崛起的大国所带来的挑战时，Schweller呼吁关注他们创造的机会和提供的利益。

对冲（hedging）长期以来被用作一个描述性的术语，指的是介于制衡和追随这样极端选择之间的外交政策选择。Evelyn Goh将对冲定义为”一套旨在避免（或为意外情况做准备）国家无法直接决定战略选择是制衡、追随还是中立的情况。”学者们试图改进对冲的概念，他们更加关注结构性变化产生的不确定性，这使得对冲成为理性选择。正如Van Jackson所主张的，对冲是一种缓解对立或矛盾行为的策略，是最小化或减轻与对其行为相关联的下行风险的手段。

（二）国内政治与外交政策：影响与管理

外交政策总是面临着挑战，因为领导人在做出政策选择时必须同时协调国内和国外的需求。因此，一个国家的外交政策选择不只是国际体系的产物，它也反映了国家、意识形态和政治家个人的认识能力。外交政策会受到特定领导人的个性、行为准则、认知偏好和社会化的影响。Heydarian认为杜特尔特提出的政策转变部分是因为他长期以来的反美情绪。与政府组织有关的因素及其运作程序，如官僚政治、政权更迭、联盟政治以及民间军事关系等都会影响外交政策。官僚政治在印度尼西亚发挥着重要作用，越南的精英派系和泰国的军事关系都对该国的外交政策产生了强烈的影响。社会行为如商业团体、特殊利益集团和广泛的公众舆论也会影响政策选择，同样基于种族和宗教等社会特征的集体身份也是影响因素。种族在马来西亚政治体系中扮演的角色十分重要。传统观点认为，国内因素对外交政策的影响与对国内竞争的影响直接不同。当政治竞争达到一定高度时，外交政策会成为国家政治精英利用外部军事和经济资源维持其政治地位的工具。

（三）应对外交政策与国内政治压力的战略选择

随着政治竞争日益激烈，领导人试图调和来自国际体系和国内政治舞台的双重压力，他们可能会选择采取动员和隔绝的策略。当国内对手威胁到领导人的政治地位时，他们可能会以多种不同形式采取动员策略。领导人可能会使外国对手成为“替罪羊”以转移国内政治矛盾，从而引发旗帜效应的反弹，增加公众对现任政治精英的支持。当领导人试图将外交政策与国内政治隔离开时，就会出现隔绝现象。领导人这样做是为了改变或减少国内压力。领导人会尽可能淡化外交问题，减少媒体宣传或是在反对特定政策时期进行安静外交。

02

实证结果：东南亚对战略环境、外交政策选择和国内政治的评估

本节将对东南亚的战略环境进行评估，并用前文得出的理论观点来讨论东南亚五国的实证研究结果。

（一）东南亚的战略环境

正如前文所述，小国更倾向于以大国平衡为特征的战略环境，因为这给他们提供了最大程度的自由去追求中立的政策。在没有大国冲突的情况下，小国能够在与所有主要国家保持良好关系的情况下获取好处，使平衡成为最安全的环境。

冷战结束后的大约20年里，东南亚的战略环境大体上处于平衡状态。中国的确在崛起，但除了在菲律宾水域占领游击礁之外，它使用的力量和影响力很大程度上是致力于保持现状，符合其“和平崛起”的主张。2009年，这一平衡的战略环境随着中国公布了包括南海大部分地区的海疆九段线地图而改变。中国在南海建造用于军事化的人工岛屿威胁到美国的航海自由利益，使美国把中国看做一个修正主义者并采取多种方式予以回应。一方面，美国的行动加剧了紧张局势，给东南亚国家带来了他们想要避免的“选边站”的压力。同时，它也为东南亚小国提供了一个潜在的重要信息，即没有一个单独或集体能够与中国的力量相匹配。

中国的海上自决造成了国际体系的不平衡而且直接威胁到了菲律宾、越南、印度尼西亚、马来西亚四个国家的国家利益。另一方面，中国通过一些新机制，如亚洲基础设施投资银行和“一带一路”倡议，为东南亚国家提供了巨大的经济援助和投资。因此，东南亚国家领导人在采取对中国政策时面临着正面和负面的双重考量。

（二）东南亚对独立政策的承诺及努力

东南亚五国有明确的意愿维持其自身的自主性和独立性，这种意愿被吸纳到国家的宪法、战略理论和基本原则之中。然而，如果东南亚国家希望制定独立的外交政策以保持他们的战略自主性，那么大国的转型和愈演愈烈的中美紧张局势构成了国际体系的不平衡，对其不利。在战略不确定性下，国家往往选择对冲。对冲的目标是尽可能多地从多国获得更多利益。

如果对冲是国家在战略不确定的情况下的理性选择，那么人们预期，随着中国在南海的行动意图不断明确，东南亚国家会致力于参与到制衡中国的行动中。目前，正如现实主义的结构理论所预测的那样，本文所研究的国家中，没有一个国家选择联合美国对中国进行制衡。这是一个重要的发现，因为在这里研究的三个国家——菲律宾、越南和马来西亚——与中国有领土争端，而第四个国家印度尼西亚有一个专属经济区，被中国称为“历史渔场”。

菲律宾：从制衡到追随？

只有在阿基诺三世执政（2010—2017）的情况下，制衡的预测得到了证实。2012年，中国接管位于菲律宾专属经济区范围内的斯卡伯勒浅滩(Scarborough Shoal，中国称“黄岩岛”)后，菲律宾深化并扩大了与美国的安全合作。它还向联合国海洋法公约(UNCLOS)仲裁法庭提起针对中国的诉讼，挑战中国的海洋权利主张。2016年7月，该法庭做出了压倒性的有利于菲律宾的裁决。作为回应，中国限制菲律宾对中国的部分出口、减少对菲律宾的旅游和限制外交接触。

2016年6月杜特尔特上台后放弃了制衡政策，并呼吁从美国转向中国的战略新定位，既是为了获得中国的经济利益也有领导人自身的反美主义和美国谴责他对毒品的血腥战争的原因。杜特尔特的政策不能被贴上“对冲”的标签，因为对冲意味着对威胁的一些模糊认识，以及在不确定性条件下抵消风险的意愿。在这个案例中，中国的态度非常明确，如果菲律宾继续推动美国的军事重心转向亚洲，或者利用仲裁裁决在国际舞台上向中国施压，它将付出巨大的代价。在仲裁裁决宣布后，中国在黄岩岛部署了战斗机和可携带核弹头的远程轰炸机，增强了其威胁的可信度。

菲律宾寻求于追随中国吗？杜特尔特表示，他正在寻求中国的投资和避免冲突，并声称他非常担心与中国发生军事对抗的前景。然而迄今为止，正如Heydarian所指出的，考虑到安全机构反对杜特尔特政策转变，菲律宾的实际政策并没有像杜特尔特所暗示的那样发生巨大变化。因此，很难对菲律宾的政策进行明确归类。

越南：对冲

由于越南的“三不”(“three nos”)政策和维护自主权的愿望，越南没有联合美国制衡中国。然而，联盟组建的缺乏并不意味着越南在中国的挑衅面前采取默认态度。北京在越南专属经济区设置石油钻井平台的僵局中，越南海事执法船每天都与中国船只对峙，尽管规模和数量都不成比例，仍显示越南的决心。但随后越南请求允许向北京派遣一名特使。越南尽管强调捍卫其主权，但它试图不激怒中国升级冲突。越南的合作与斗争政策完全符合对冲的概念，对冲是一系列相互矛盾的政策，结合了接触和平衡的要素。

同样，越南也采取了使其关系多样化和多边化的政策以维持其自主性。这些政策的目标是让越南左右逢源，以此防止越南被拉入任何大国的轨道。如果对冲涉及到在追求尽可能多的利益的同时加深与不同国家的伙伴关系，那么越南的政策就是一个典型的对冲案例。

马来西亚：对冲

与菲律宾和越南一样，马来西亚也是南海争端的索赔国。然而，直到最近，马来西亚能不再纠结是直接对抗还是默许中国的行动，因为北京建造人工岛和由此引发的紧张局势正在进一步向北发展。马来西亚一面努力避免激怒中国，在其他国家违反2002年《东盟-中国南海各方行为宣言》（DOC）的情况下并未采取行动。另一方面，为了应对这些中国海军、渔船等进入马来西亚专属经济区，马来西亚海军和海事当局从2014年到2015年增加了近30%的巡逻。马来西亚一直在扩大和加深与美国和中国的关系，一面与华盛顿建立稳固的安全关系，一面加强与中国的经济联系，这符合对冲逻辑。在加大多边化联系方面，马来西亚在五国防御协议中也与包括英国、澳大利亚、新西兰和新加坡在内的国家保持联系。

印度尼西亚：对冲

中国对印度尼西亚的海上威胁比越南和菲律宾所面临的威胁小，因为中印之间没有直接的领土争端，两国距离相比之下也更远。与马来西亚一样，印度尼西亚近年来加强了与美国和中国的关系，2010年确定了与华盛顿的全面伙伴关系，2013年确定了与中国的全面伙伴关系。与越南一样，印度尼西亚将其主要伙伴关系分散到华盛顿和北京之外，加强与日本、韩国、澳大利亚、巴西和印度等国家的联系。与大国的关系和更多边化的模式与对冲的内核一致。

泰国：对冲

泰国有一个长期的对冲战略。泰国是东南亚的内陆国家，它没有前面四个国家面临的海洋威胁，因此泰国对中国的威胁感知较低。虽然泰国对中国的威胁感知低，但其在保持与美国和中国强劲的经济和军事关系的同时，也在两面下注以规避风险。然而，近年来，泰国加强了与中国的关系，与美国的关系有所下降，尤其是在2014年的军事政变之后。与同时加强与两国关系的马来西亚和印尼不同，泰国的趋势表明，在更广泛的对冲战略下，与中国的接触将以牺牲美国为代价。如果军方下台，这种趋势是否会改变，何时会改变，还有待观察。

03

探索联系：国内政治与外交政策

（一）外事干预内政

在东南亚，外交政策和国内政治一直是紧密联系在一起的。冷战期间，意识形态是影响东南亚各国外交政策取向的关键因素。站在资本主义一方的泰国、马来西亚、菲律宾和苏哈托领导的印度尼西亚与美国或其他西方国家结盟以制衡中国。站在社会主义一方的越南和中国则与苏联结盟。冷战结束后，东南亚国家的外交政策发生了重大变化。各国逐渐与中国恢复友好关系，并在中国“不干涉内政”的承诺下逐渐消退对中国干预的恐惧。美国对民主和人权的倡导被东南亚精英阶层视为外国干预的主要来源。这种政治压力造成了美国与所有被审查国家之间的冲突，反过来又影响外交政策。

（二）国内政治论争阻碍外部行为体保持中立态度

当国内政治竞争激烈时，外国伙伴很难管理彼此的关系，因此他们不会被视为偏袒某一方。2006年他信(Thaksin Chinnawat)政变，泰国政坛两极分化，这使得美国的处境越来越艰难。美国于2010年向他信签发签证，他信在美国发表了反对政府和君主制的言论，引发了公众的轩然大波。泰国舆论指责美国不仅在干涉泰国政治，而且在军事与官僚两方选择站在以他信为代表的传统盟友一方。从那以后，泰国传统精英及其首选的选举工具民主党无法在他信最初动员的团体的民意测验中获胜。因此，与先前的军事政变形成鲜明对比，军方并未确定选举提前的日期，美国也以此为理由减轻其对军方推翻民主选举政府的批评。2014年的政变是在普密蓬国王健康状况恶化、最终死亡的背景下发生的。由于君主继承有可能破坏泰国政治内部的权力平衡，军方决心保留权力，以确保不会发生这种情况。美国对军事政权施加的压力和对其人权问题、民主化失败的批评威胁到像军队这样的关键角色的合法性。泰美关系的例子支持这样一种观点，即政治精英们认为对其国家的政治和意识形态威胁比基于物质力量的传统外部威胁更为严重。

（三）公开对外政策决策过程增强国内政治作用

东南亚国家的外交政策制定传统上一直是政治精英的权力，他们制定的政策基本上不受公众压力的影响。如今，外交政策制定过程更加开放，政策制定过程中出现了越来越多的新角色，包括立法机构、商业团体和其他社会角色。媒体的重要性日益增加，尤其是互联网和社交媒体的扩张，使得政治领导人越来越难以将外交政策行动和立场隐藏在公众视野之外。因此，公众舆论在外交政策中发挥着更大的作用。外交政策和国内政治正日益交织在一起，迫使东南亚各国政府就之前秘密达成的协议进行辩论、辩护，并寻求公众支持。

越南政府允许中国公司参与铝土矿开采和建造两个氧化铝工厂的决定在公众的压力下被迫修改。同样，马来西亚政府宣布其加入TPP的意向后引发多领域的反对，最后被迫采取了一些特殊步骤。这些案例说明公众压力、利益集团和立法机构在外交政策决策中的作用日益增强。

（四）在开放且有争议的政体下管理外交政策：动员vs隔绝

东南亚国家领导人需要平衡其战略目标和国内政治目标，这促使他们在一些外交政策举措背后动员公众舆论，同时隔绝他们认为不需要被公众知道的政策。通常领导人认为能提高国内政治支持的政策会获得大力宣传，而会引发公众反对的政策往往与公众隔绝。

政治领导人有时试图在外交政策的不同方面同时进行动员和隔绝。马来西亚一直致力于在内部处理南海争端，并否认中国的任何挑衅行为，因为一旦承认这些行为可能会引发公众要求其作出强硬回应的压力。在政府试图隔绝这些中国的挑衅行为的同时，主流印刷媒体和网络媒体开始出现公众对中国行为的反对。马来西亚一面寻求“澄清”，在同一时间一些内阁部长通过社交媒体宣传中国的行动并表达了反对态度，这显然是为了动员公众支持。简言之，马来西亚官员在试图动员公众反对中国的同时犹豫不决，他们试图孤立这一问题，以避免被迫采取他们担心不符合马来西亚利益的非政治立场。这导致外交政策信号喜忧参半。这也反映了小国在大国面前所面临的两难困境。

（五）主权vs经济利益的权衡

所有东南亚国家都希望从中国的崛起中获利，但对于那些面临中国主权威胁的国家来说，这可能是一个潜在的危险举动，因为政治领导人可能会被指责为经济利益而牺牲国家主权。这一点在阿罗约总统领导下的菲律宾得到了证明。阿罗约政府因被认为出卖国家领土利益换取中国经济利益而受到公开攻击。随着阿罗约政府成员卷入有关中国主要基础设施建设项目的腐败丑闻，人们越来越怀疑主权为个人利益而牺牲。

随着中国与东南亚国家的经济联系越来越紧密，不仅涉及贸易，还涉及投资，特别是基础设施和采掘资源方面的投资，外界对中国的宣传越来越多，反对的声音也越来越大。对东南亚国家领导人来说，特别是在南海与中国存在领土争端的国家，从中国获利与保护自己免受出卖国家利益骂名之间的权衡非常重要。

04

结论

亚太地区正处于大国转型期，这将重塑东南亚未来的战略环境。这一新战略环境不仅由大国决定，也将由东南亚小国的政策选择所决定。正如本文所指出的，东南亚国家正积极寻求保护自己免受大国竞争的影响并保持其战略自主性。

本文指出在结构理论的基础上，与崛起大国正面抗衡是缺乏解释力的。对冲是东南亚国家的首选政策选择，在本文研究的五个案例中表现出多种形式。然而政策选择并不仅仅是对这些结构性激励的黑箱反应。外交政策是由东南亚国家领导人制定的，他们试图在不同的国内环境中满足特定的政治、经济和安全利益。同时本文强调将国内政治变量纳入东南亚外交政策分析的必要性。政治竞争的增多、政策制定过程的开放、媒体对外交政策决策的关注以及公众舆论的影响力日益增强，使得研究一国国内政治和外交政策之间的联系变得越来越重要。如果总统职位从阿基诺三世转移到杜特尔特能够导致菲律宾外交政策的重新定位，或者一场军事政变可能导致泰国与美国的同盟关系减弱，那么不分析国内政治变量无法解释外交政策的变化。同样，越南的舆论和精英派系主义越来越影响其对华政策的制定，印度尼西亚的官僚政治及对国内对中国干预马来西亚国内政治的担忧也成为影响其外交政策制定的重要因素。本文对东南亚外交政策决策的丰富实证论述，对理解东南亚外交政策决策中国内因素的作用以及外交政策与国内政治日益交织的方式做出了小小的贡献。

译后记

随着国际局势的变化，中美关系紧张加剧以及国内政治变化，对于东南亚国家的外交政策选择产生重要影响，本文旨在探究其中的联系。本文采用多个案例，通过实证分析的方式指出东南亚国家普遍偏好大国平衡下稳定的战略环境以便保证其自身的战略自主权。在大国竞争以及国内政治变化的影响下，东南亚国家在战略不确定的情况下往往选择对冲以获取最大利益。在此过程中，政治竞争的增多、政策制定过程的开放、媒体对外交政策决策的关注以及公众舆论均影响一国的外交政策。

鉴于本文截稿于2017年，彼时刚刚完成美国大选，对特朗普的东南亚政策尚不明晰，在此做一个补充。2017年以来特朗普上台执政后，表现出‘重双边、轻多边；重分担、轻分享；重大国、轻小国’的外交风格，对于东南亚国家，特朗普政府的政策态度并不积极。2017年底美国提出“印太战略”，但“印太战略”下囊括的主要国家是美、澳、日、印，东南亚国家并不发挥主导作用，同时由于特朗普在东南亚缺乏政策支持，东南亚国家普遍对”印太战略”反响平平，可以说美国在东南亚并没有明确的外交政策。这也缓解了在大国竞争的背景下东南亚小国需要在中美两方中“选边站”的压力。东南亚国家得以继续采取普遍的对冲战略提高本国以及东盟的抵御力和吸引性权力。