“互联网+基层治理”效能提升的行动路径

　　作者：杨宏山（中国人民大学公共管理学院副院长、教授、博导）

　　【摘要】互联网技术在基层治理中的应用，有利于提高政府效率、便利公众参与、增进信息共享。实施“互联网 + 基层治理”行动，需要以公众需求为导向，以新技术为驱动，以解决问题为诉求，以互惠合作为引领，以政策支持为助推，拓展应用场景，提升项目建设效果。新技术应用也有自身的功能限度，存在形式主义、技术鸿沟、隐私权保护、内卷化等问题，需要有针对性地采取应对措施。

　　近年来，随着现代信息技术的快速发展，互联网、物联网、大数据分析在城市基层治理中得到广泛应用，为政社互动提供了快捷渠道，为政策宣传、公众参与、信息采集与共享提供了便利性。2021年4月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），提出整合数字资源，实施“互联网+基层治理”行动，要求共建全国基层治理数据库，推动基层治理数据资源共享。推进“互联网+基层治理”行动，既要坚持正确的价值导向，准确把握其功能定位，也要基于政府与企业的角色分工，明确政府职责及行动路径，提升项目建设效果。

　　“互联网+基层治理”需要坚持的价值导向

　　随着互联网、物联网技术的快速发展，它创造了新的社会交往空间，不仅改变了社会生产和生活方式，也给公共事务治理带来重要变化。近年来，城市基层治理运用互联网技术，构建了“互联网+党群”“互联网+政务”“互联网+居民”等服务平台，实行在线办事，兼有信息采集、利益表达、民意征集功能，提高了政府效率，便利了公众参与，增进了社会福祉。随着智能感知技术的普及应用，一些城市推进智慧社区建设，开发了多样化的系统平台和应用终端，提升了基层治理的数字化和智慧化水平。

　　实施“互联网+基层治理”行动，需要坚持以人为本的价值导向，把提升居民的获得感、幸福感作为根本目的。“互联网+”属于一种技术治理路径，将技术治理嵌入公共治理过程，目的在于依靠科技赋能，及时识别、回应并解决问题，更好地保障和改善民生。技术治理具有天然的工具理性导向，然而，过于强调技术因素则会忽略人的价值。引入技术治理需要重视人的价值，注重维护人的尊严和权利。在基层治理中，以人为本具有明确的价值规定性，就是要关注人的需求，坚持为民服务，及时识别基层问题，协调相关责任主体有效解决问题。

　　实施“互联网+基层治理”行动，需要秉持公众参与的价值导向，保障居民的知情权和参与权，构建社区论坛，支持居民参与社区事务。从政社互动的视角看，互联网技术扩展了居民参与、需求表达和监督行政的渠道。借助社区APP等应用软件，居民可随时提出服务需求，并在第一时间传递给相关责任主体。居民对社区服务的需求具有多样性，公共部门只能对共同需求作出回应。基层治理需要基于政府与市场、社会的分工，合理界定公共部门的职责边界，做到政府有为而不越位，不能凡事都由政府包办。

　　实施“互联网+基层治理”行动，需要坚持协商民主的价值导向，通过议事机制来增进利益协调。基层治理主体包括公共部门、私人部门、社会组织、居民等多方行动者，各自的利益诉求具有差异性，基层治理需要运用协商民主机制，围绕普遍关注的民生实事和重要事项，构建集体论坛，让利益相关者参与进来。各方在论坛中表达诉求，同时也倾听他人意见，在对话中调整各自偏好，在互动中增进共识，形成各方都能接受的方案，进而组织集体行动。

　　“互联网+基层治理”彰显的功能定位

　　随着经济社会体制改革步伐的不断迈进，我国社会阶层结构发生很大变化，不同行动主体的利益诉求不仅具有差异性，还可能存在矛盾性、冲突性。互联网技术为居民参与、互动交流提供了便捷途径，有助于增进相互理解、推动集体行动。概括而言，“互联网+基层治理”主要具有以下五个方面的功能：

　　一是依靠网络赋能，开辟居民参与基层事务的新渠道。过去，居民反映基层问题只能通过信访、电话之类的途径，互联网技术的更新应用极大地拓宽了公众参与渠道，居民可通过在线服务平台、在线应用软件，快捷方便地反映问题和诉求。一些应用APP还具有上传照片、视频功能，居民在反映问题时，可提供丰富的背景信息。有的应用软件具有定位、跟踪、监督和评价功能，政府部门可准确获取求助者的位置信息，居民反映问题后也可在线跟踪处置进展并对结果进行评价。

　　二是依靠技术驱动，提升基层对问题的回应和处置能力。进入21世纪以来，很多城市都在应用信息技术改进基层治理。其中，北京市创建了网格化管理模式，依靠监督员巡查发现问题，上报数字化城市管理平台，在信息技术驱动下，形成闭环管理流程，提升了问题识别和响应能力。近年来，互联网技术在基层治理中持续拓展应用场景。其中，上海市依托互联网技术，构建了“一网通办”平台，推进政务信息共享。杭州市通过政企合作的方式，构建了“城市大脑”系统，将其应用于城市治理诸多领域，取得了十分显著的效果。

　　三是依靠政策助推，提升基层数据共享能力。在信息化的早期阶段，行政部门分别建设管理信息系统，一些政务信息就像孤岛一样存储于不同信息系统，实行独立采集、独立存储、独立维护，与其他信息系统并不交换数据，更谈不上在线共享信息。各部门分别采集房屋、单位和人口等基础数据，不仅加大了工作负担，也存在扰民问题。推进基层治理数字化，可通过政策助推途径，统筹推进基层信息平台和应用终端建设，明确数据资源共享的基本原则，整合社区（村）基础数据采集渠道，探索实行专人负责制，实现一次采集、多方使用。

　　四是依靠多方参与，提升基层事务的共识决策能力。基层的大量事务属于居民自治范畴，需要发动居民参与社区事务讨论，通过民主决策、民主管理、民主监督的方式，实现居民自我管理、自我教育、自我服务。互联网技术和应用软件的普及，为居民获取社区信息、参与社区事务提供了便利。《意见》提出：“坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。” 构建基层治理共同体，既要构建议事平台，倾听不同群体的利益诉求，也要在党建引领下，促使各方在协商中集聚共识，基于共识开展集体行动。

　　五是依靠考评机制，提升跨部门协同运作能力。基层治理的复杂问题涉及多个公共部门，各部门具有自身治理的优先议题，推进协同行动需要建立跨部门沟通和协调机制，促使各方采取合作行动。在我国基层治理中，党的领导确立了一种跨部门整合机制，贯穿于基层治理各个领域，为统筹协调各方行动者提供了组织保障。提升公共部门的回应性和责任意识，也要改进考核评价机制，让数据说话，注重发挥大数据分析的作用。政府工作中的推诿扯皮、不作为、乱作为问题，既与部门职责边界不够明晰有关，也与对部门的考评机制不科学相关联。完善考评机制，可促使公务员强化为民服务、勤政务实、敢于担当的责任意识。

　　“互联网+基层治理”的构成要素与推进路径

　　基层治理是国家治理的基石，基层安则国家安，基层富有活力则国家富有活力。实施“互联网+基层治理”行动，需要推进“一网”“一台”“一库”“多应用”的基础设施建设。

　　一个政务网络。即统一的政务信息网络，将基层治理的在线平台与上级政务信息平台连通起来。依托PC端的门户网站或移动端的应用APP软件，用户可向公共部门提出服务需求，获取相关信息，各类政务事项可在线申请办理。对于城市管理来讲，市、区两级分别建有政务平台，各部门与政务平台对接，实现整体治理与专业化运作协同联动。在社区层面，也要因地制宜推进信息化建设，支持有条件的社区安装智能监控设备、传感器设备，提升智能化分析与韧性管理能力。

　　一个在线平台。即建设在线服务界面，居民足不出户就可在线申请政务服务。根据业务属性和受理权限，在线窗口分别对接街镇社区事务受理中心、区级行政服务中心、市级职能部门，实行线上和线下业务联动，实现从社区到区、市级事务都能在线办理。在线平台提供政务内网、政务外网、移动端办公等多项功能应用。企业及个人都可在线申办业务，申请人不熟悉业务情况，可点击相关模块获取辅助信息。

　　一个数据库。为掌握基层治理的底数，推动基础数据资源共享，需要收集市政设施、房屋、单位、人口、地下空间等基础信息，建设基层治理数据库，公众及各类组织可根据需求申请使用。其中，单位数据库提供法人、企业、社会组织、个体工商户等主体的基本信息；人口数据库以住房为登记单元，记录户籍人口、常住人口、流动人口、就业、社会保障等信息。依托基层治理数据库，定期收集并更新相关信息，通过汇总基础数据，可为行政决策提供辅助支持，提升应急指挥能力。

　　多个应用软件。“互联网+基层治理”不仅要建设信息基础设施和数据库，也要针对具体场景和需求开发应用软件。这些应用软件集数据收集、信息查询、协同监管、公众参与、智慧引导等功能于一体，形成多种场景的在线应用，推动社区服务从“线下”模式走向“线上+线下”模式。

　　观察“互联网+基层治理”的实践案例，可以看到多样化的投资、建设和运行模式。有的项目由地方政府直接投资建设，致力于让基层治理更高效、更智慧；也有的项目由企业主导建设，企业不仅投入资金，还直接负责项目运行。政府部门的基本职责是提供公共产品和公共服务，“互联网+政府”也要聚焦于公共事务领域；对于可市场化运作的“互联网+”项目来讲，政府部门则不必越俎代庖。推进“互联网+基层治理”需要基于政府与市场的角色分工，明确政府的职责定位，选择恰当的行动路径，力求改进行政流程、提高行政效率、方便公众参与、支持数据共享。

　　第一，以公众需求为导向，整合碎片化的信息平台。我国政府信息系统大多是在部门主导下开发的，以满足行业性、专业性的信息管理需求为导向。结果是，基层治理的基础信息分散在不同信息系统，居民办事需要下载各类APP，并且有的平台业务量很小，技术支持、功能维护和数据更新都存在滞后性。为方便公众办事，要整合政务信息系统，推进一体化政务服务平台建设，实行首问首办负责制，将多部门业务转化为政府内部流程，真正实现“让数据多跑路、群众少跑腿”。

　　第二，以信息技术为驱动，提升数据获取的便利性。互联网、大数据技术极大地便利了信息集成和应用，给政府管理带来了史无前例的变革，也为公众带来了前所未有的服务体验。以年度“个税汇算”为例，个人通过手机下载所得税应用软件后，在线点击相关模块，可快速获取上一年度的所有数据，它极大地节省了申办时间，有效实现了“零距离”办事。基层治理应用互联网技术，可从技术路径比较成熟的业务领域入手，通过合同外包、政企合作的形式，由企业负责技术开发和维护，力求技术应用简便有效。

　　第三，以解决问题为诉求，提升系统开发的实用性。运用互联网技术需要聚焦于亟待解决的现实问题，提升问题应对的精准性和有效性。如果脱离具体应用场景空谈“互联网+”，那对于改进基层治理没有实际意义。作为城市治理数字化转型的具体应用领域，“互联网+”已在基层治理中得到广泛应用，从单一领域走向拓展应用，涉及基层党建、行政执行、为民服务、议事协商、应急管理、平安建设、居民自治、社区议事、社会动员等诸多领域，形成了丰富的应用场景。推进这项工作需要根据各地情况，因地制宜地选择技术方案。

　　第四，以互惠合作为引领，提升项目运行的可持续性。与政府部门相比，企业对新技术的开发及应用具有高度敏感性。运用互联网技术推进基层治理数字化转型，需要采取政企合作的方式，发挥企业在项目建设中的主体作用。对于政府项目来讲，要基于互惠合作原则，引入企业负责系统开发，充分发挥企业的技术优势；对于市场主体开发的应用性项目，在确保数据安全的前提下，政府系统可提供必要的基础信息支持。在社区基础数据库建设中，社区党委和居委会也要通过宣传途径，动员多元主体参与，提高共建共享水平。

　　第五，以政策创新为助推，提升数据资源的共享性。单纯依靠信息技术手段，难以从根本上破解条块分割导致的“信息孤岛”问题。推进智慧社区建设，需要制定基层治理的数据管理规范、基础数据共享和安全管理规范，支持数据集成、数据融合，推进数据管理标准化，依靠数据对接和交换平台，实现数据资源共享使用。

　　“互联网+基层治理”的功能限度及针对性措施

　　现代信息技术在基层治理的深度应用，有利于增进政社互动，改进公共服务，更好地回应公众需求。然而，基层数字化治理也存在形式主义问题：有的政务平台过于追求高大上，却忽略了具体应用场景，最终变成了“秀场”工程；有的在线办事窗口缺少共享数据库支持，居民在每个窗口办事都要重复提交相关信息资料，这种碎片化导致信息重复收集和录入。技术治理并非“万能药”，也具有自身的功能限度，需要有针对性地采取应对措施。

　　第一，针对技术治理存在的形式主义问题，需要改进考核评价，切实减轻基层负担。基层数字化治理的一些怪现状，与指标化考核的运作机制直接相关。有的地方投入大量资金开发了数字化平台、应用软件，但运行效果不好，无益于改进工作。出于政绩需要，决策者要求基层必须采用该系统，并设定指标化任务，如注册人数、点击量、转发量等，将其纳入考核内容，引起基层干部反感。化解基层治理的形式主义，根本在于改进考核评价机制，科学控制对街道和社区的考核内容及频次。

　　第二，针对技术治理存在技术鸿沟问题，需要适当保留线下办事窗口，实行线上线下服务相互衔接。互联网和大数据技术提升了在线办事效率，然而，对于不同人群来讲，技术赋能带来的影响具有非均衡性。对于存在阅读困难的弱势群体、不习惯在线办事的老年人群来讲，新技术应用则存在难以逾越的技术“鸿沟”，如果撤销线下办事窗口，这些特殊人群就会面临困难。在推进线上服务过程中，需要考虑阅读困难人群、老年人群的服务需求，在基层服务场所保留必要的线下办事窗口。线下服务具有“面对面”特征，这种互动交流可获取更多信息，有利于增进了解，更好地提供服务。

　　第三，针对新技术应用伴生的隐私权保护问题，需要加强风险管控，强化责任约束。现代信息技术有利于自动感知和跟踪问题，电子监控设施采集的图片和视频信息，在传输、存储和应用过程中，也可能导致个人信息泄露。电子监控设备带来的隐私权保护问题，已经成为城市生活的一项政策议题。针对技术应用出现的问题，需要制定风险管控规则，明确规定隐私权保护的内容、范围和程序，推进技术应用规范化。

　　第四，针对技术治理存在内卷化问题，需要区分结构性问题和技术性问题，有针对性地采取治理措施。当前，基层治理存在过于崇尚技术治理的倾向，遇到问题偏好于从技术层面寻求突破，而对基层结构性问题缺少改革举措。这种“重技术、轻结构”策略导致管理越来越精细，各种监控手段叠床架屋，而矛盾和问题却重复出现。对于体制性、结构性问题，单纯依靠技术手段往往只能是“事倍功半”，而结构性改革则可能实现“事半功倍”。对于深层次的基层治理难题，通过改进治理结构，可能牵一发而动全身，起到立竿见影的效果。

　　【注：本文系国家社科基金重大项目（项目编号：19ZDA123）的阶段性成果】

　　【参考文献】

　　①何晓斌等：《大数据技术下的基层社会治理：路径、问题和思考》，《西安交通大学学报（社会科学版）》，2020年第1期。

　　②赵玉林等：《指尖上的形式主义：压力型体制下的基层数字治理》，《电子政务》，2020年第3期。

　　③杨宏山、李娉：《双重整合：城市基层治理的新形态》，《中国行政管理》，2020年第5期。

　　④张铤、程乐：《技术治理的风险及其化解》，《自然辩证法通讯》，2020年第10期。

　　⑤赵勇、曹宇薇：《“智慧政府”建设的路径选择——以上海“一网通办”改革为例》，《上海行政学院学报》，2020年第5期。

　　⑥邓念国：《整体智治：城市基层数字治理的理论逻辑与运行机制》，《理论与改革》，2021年第4期。